Cartella emessa da un ufficio di un'altra provincia: quando l'eccezione funziona e quando no

Cass., Sez. Trib., sent. n. 1668/2025; ord. n. 18523/2025; ord. n. 34271/2025; ord. n. 23090/2026

Capita di ricevere una cartella di pagamento emessa da un ufficio dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione che si trova in una provincia diversa dalla propria. È la situazione tipica di chi paga per un debito altrui: il socio illimitatamente responsabile di una società di persone, il coerede, il coobbligato in solido per un'imposta indiretta.

L'obiezione che l'agente della riscossione solleva in questi casi è sempre la stessa: dal 1° luglio 2017 l'Agenzia delle Entrate-Riscossione è un ente unico con competenza estesa a tutto il territorio nazionale, salvo la Sicilia, sicché il luogo dell'ufficio non avrebbe rilievo. Questa obiezione la Cassazione l'ha respinta più volte. Il vincolo territoriale esiste ancora.

Il punto è che il vincolo non si misura su chi riceve l'atto. Si misura su chi è iscritto a ruolo. È una differenza che decide l'esito della causa, e nella maggior parte dei casi decide contro chi eccepisce.

La regola

In tema di assetto organizzativo territoriale per la riscossione dei tributi, la competenza per la notificazione della cartella di pagamento è attribuita, a pena di invalidità, soltanto all'agente della riscossione che opera nell'ambito territoriale in cui il contribuente iscritto a ruolo ha il proprio domicilio fiscale, in applicazione degli artt. 12, comma 1, e 24, comma 1, del d.P.R. n. 602/1973 (Cass., Sez. Trib., 23 gennaio 2025, n. 1668).

L'art. 12, comma 1, prevede infatti che l'ufficio formi ruoli distinti per ciascuno degli ambiti territoriali, e che in ciascun ruolo siano iscritte le somme dovute dai contribuenti che hanno il domicilio fiscale in comuni compresi in quell'ambito. L'art. 24, comma 1, dispone che l'ufficio consegni il ruolo all'agente dell'ambito territoriale cui il ruolo si riferisce.

Il principio è stato ripreso e ampliato, con riferimento sia all'emissione sia alla notificazione, da Cass., Sez. Trib., 27 dicembre 2025, n. 34271, e confermato da Cass., Sez. Trib., 13 luglio 2026, n. 23090, che ne trae due corollari espressi: il ruolo dev'essere consegnato all'agente il cui ambito coincide con il domicilio fiscale del contribuente, e solo quell'agente può emettere la cartella nei suoi confronti, pena la nullità dell'atto.

Perché l'accentramento non ha cancellato il vincolo

La soppressione del regime di frammentazione del servizio, affidato per anni a una pluralità di concessionari operanti in ambiti determinati, e l'accentramento della funzione in un unico ente non hanno fatto venire meno la rilevanza della nozione di circoscrizione territoriale, di cui all'art. 1, lett. c), del d.lgs. n. 112/1999. La nozione va riferita all'articolazione degli uffici dell'ente chiamato a gestire la riscossione, secondo gli ambiti in precedenza definiti per i concessionari. L'art. 24 del d.P.R. n. 602/1973 continua ad applicarsi e non può ritenersi implicitamente abrogato, pur essendo superato il riferimento testuale al concessionario (Cass., Sez. Trib., 5 settembre 2024, n. 23889).

A sostegno della conclusione operano il principio di correlazione diretta tra ambito di operatività dell'agente e domicilio fiscale del contribuente, il principio di speditezza ed efficienza dell'attività amministrativa e la specularità con le regole sulla competenza del giudice tributario. Sul piano costituzionale, la giurisprudenza richiama gli artt. 24 e 111 Cost. e Corte cost. 3 marzo 2016, n. 44, per evitare al contribuente di doversi rivolgere, per impugnare gli atti dell'agente, a un giudice operante in un ambito diverso da quello del proprio domicilio fiscale.

La delega non attribuisce competenza

L'art. 46 del d.P.R. n. 602/1973 consente all'agente che ha ricevuto il ruolo, quando l'attività debba svolgersi fuori dal proprio ambito, di delegare in via telematica l'agente competente per quel territorio, e la delega può riguardare anche la notifica della cartella.

Questa facoltà non sposta la competenza. Nella sentenza n. 1668/2025 la Corte precisa che, se la cartella deve essere notificata in luogo esterno all'ambito dell'agente, questi ha la mera facoltà di delegarne la notifica, mentre per gli atti di riscossione propriamente detti deve procedere con delega. Nel caso deciso il ruolo si era formato in riferimento alla sede della società incorporata, originaria debitrice, e la notificazione all'incorporante, avente sede in altra regione, non ha invalidato l'atto: la doglianza riguardava la sola competenza alla notificazione ed è stata respinta.

Se ne ricava una regola pratica. Il fatto che l'atto sia stato materialmente notificato da un ufficio diverso non è, di per sé, un vizio. Il vizio riguarda l'emissione della cartella da parte di un agente incompetente rispetto al contribuente iscritto a ruolo.

Quando si è coobbligati: la regola del primo intestatario

Qui la prospettiva si rovescia, ed è il passaggio che chi riceve una cartella per un debito altrui deve conoscere prima di impostare la difesa.

L'art. 11, comma 1, del d.l. n. 151/1991, convertito con l. n. 202/1991 e modificato dall'art. 37 del d.lgs. n. 46/1999, prevede che, se più soggetti sono solidalmente tenuti al pagamento delle tasse, delle imposte indirette, dei tributi locali e delle entrate iscritte nei ruoli emessi ai sensi degli artt. 67, 68 e 69, comma 1, del d.P.R. n. 43/1988, la cartella sia notificata soltanto al primo intestatario della partita iscritta a ruolo. A ciascuno degli altri obbligati in solido l'agente invia una comunicazione informativa, che nei loro confronti produce gli stessi effetti della notifica della cartella (Cass. n. 31054/2018; Cass. n. 24677/2023).

Su questa base, Cass. n. 23090/2026 ha affermato che, in tema di obbligazione tributaria solidale, quando è iscritta a ruolo un'unica partita con più intestatari e seguono cartelle autonome nei confronti dei coobbligati, la competenza territoriale dell'agente si determina in relazione al domicilio fiscale del primo intestatario dell'iscrizione a ruolo. Il rapporto è caratterizzato dal principio di unitarietà, perché il titolo azionato è uno solo, il ruolo, formatosi nei confronti dell'obbligato principale. Il combinato disposto degli artt. 19 e 21 del d.lgs. n. 546/1992, che considera ruolo e cartella in modo unitario, esclude il frazionamento delle cause tra giudici diversi.

Nel caso deciso la socia illimitatamente responsabile aveva domicilio fiscale in provincia di Pescara, la società in provincia di Chieti, e la cartella emessa dall'ufficio di Chieti è stata ritenuta legittima.

Nello stesso senso Cass. n. 18523/2025, che aggiunge due precisazioni. L'emanazione di cartelle autonome, in luogo della comunicazione informativa, non esclude che la competenza vada determinata in relazione alla precedenza nell'iscrizione a ruolo. La suddivisione del carico tributario per distinti importi tra i coeredi non fa venire meno la solidarietà prevista dall'art. 36 del d.lgs. n. 346/1990, norma inderogabile a tutela della potestà di riscossione: la divisione degli importi non frantuma il ruolo e non moltiplica le competenze.

Dove nasce il ruolo: l'imposta di registro sugli atti giudiziari

La fattispecie non è teorica, ed è utile ricostruirla dall'origine, perché è quella da cui muove la stessa ordinanza n. 34271/2025.

Il provvedimento dell'autorità giudiziaria è soggetto a imposta di registro. Se l'imposta non viene versata, l'ufficio la liquida e, in mancanza di pagamento, il credito è iscritto a ruolo e si arriva alla cartella. Nel caso deciso dalla n. 34271/2025 la cartella dipendeva proprio dall'avviso con cui era stata liquidata l'imposta dovuta per la registrazione di una sentenza del Tribunale di Roma. La società che ha impugnato aveva sede a Roma, mentre la cartella era stata emessa dall'ufficio di Milano, dove aveva sede l'altra società obbligata in solido al pagamento dell'imposta.

Il collegamento con quanto precede è immediato. L'imposta di registro è un'imposta indiretta e rientra quindi nell'ambito dell'art. 11, comma 1, del d.l. n. 151/1991: quando più parti sono solidalmente tenute al pagamento, la cartella è notificata al primo intestatario della partita iscritta a ruolo. La posizione di chi è stato parte di un giudizio, rispetto alla competenza dell'agente e alla scelta del giudice, si determina quindi con le stesse regole esaminate sopra.

Per gli atti giudiziari anteriori al 2025 la solidarietà era paritaria. L'art. 57, comma 1, del d.P.R. n. 131/1986 annovera tra gli obbligati le parti in causa e, nel testo allora vigente, chi aveva richiesto il decreto ingiuntivo, senza distinzione di ordine, sicché l'amministrazione poteva rivolgersi indifferentemente all'una o all'altra parte.

Per i provvedimenti emanati dal 1° gennaio 2025 il quadro è mutato. Il d.lgs. n. 139/2024 ha inserito nell'art. 57 il comma 1.1, che introduce un ordine: l'ufficio richiede il pagamento alla parte condannata alle spese, ovvero al debitore nei cui confronti il decreto ingiuntivo è divenuto esecutivo. Le altre parti del giudizio, o il creditore, rispondono in solido soltanto se l'azione di riscossione verso il debitore principale si rivela infruttuosa, e fino a quel momento i termini per la richiesta dell'imposta nei loro confronti restano sospesi. Con la circolare n. 2/E del 14 marzo 2025 l'Agenzia delle entrate ha precisato che il mero decorso del termine di sessanta giorni per il pagamento da parte del debitore principale non basta a ritenere infruttuosa la riscossione, e ha espresso l'avviso che, quando il provvedimento disponga la compensazione totale o parziale delle spese, torni applicabile la solidarietà paritaria del comma 1.

Resta da verificare come questo ordine si rifletta sull'iscrizione a ruolo. Se il primo intestatario della partita coincide con l'obbligato in via principale individuato dal comma 1.1, la competenza dell'agente della riscossione, e con essa quella del giudice tributario, si sposta sul domicilio fiscale del debitore ingiunto o della parte condannata alle spese. È una conseguenza coerente con il principio di unitarietà affermato dalla n. 23090/2026, ma non ancora enunciata da alcuna pronuncia, e come tale va trattata: un argomento da spendere, non una regola acquisita.

Chi deve provare che cosa

Chi eccepisce l'incompetenza deve allegare e documentare di essere il primo intestatario della partita iscritta a ruolo. Nella vicenda decisa da Cass. n. 18523/2025 la ricorrente non lo aveva specificato, e dalla cartella si desumeva soltanto che altri coobbligati solidali erano quattro persone nominate. La Corte ha osservato che questo non consente di verificare ed escludere la competenza territoriale dell'agente, e che la precedenza nell'iscrizione a ruolo non era stata dedotta né documentata.

La cartella, quindi, non sempre basta. Talvolta l'intestazione rivela il dato, come nel caso deciso da Cass. n. 23090/2026, dove l'atto recava come destinatario la società pur essendo diretto alla socia. Spesso, però, l'atto elenca i coobbligati senza rivelare l'ordine di iscrizione. Prima di impostare il ricorso su questa eccezione conviene procurarsi il ruolo o l'estratto di ruolo dall'agente della riscossione.

Un elemento resta comunque esigibile dall'atto. La cartella diretta al coobbligato deve riportare la ragione della pretesa, cioè l'estensione a titolo di responsabilità solidale della richiesta di pagamento del tributo di cui è soggetto passivo il debitore iscritto a ruolo. Se non lo fa, il difetto riguarda la motivazione dell'atto e va dedotto come tale, non come incompetenza.

Il giudice davanti al quale impugnare

Il tema non riguarda soltanto la fondatezza dell'eccezione. Riguarda, a monte, la scelta del giudice.

La competenza delle corti di giustizia tributaria si determina in base alla sede dell'ufficio o dell'ente che ha emesso l'atto impugnato, secondo l'art. 4 del d.lgs. n. 546/1992 (Cass. n. 25194/2022). Se l'ufficio competente è quello dell'obbligato principale, è davanti al giudice di quel luogo che il coobbligato deve impugnare, anche se risiede altrove.

La competenza è inderogabile ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 546/1992. Depositare il ricorso davanti al giudice del proprio domicilio, quando la competenza spetta a quello dell'obbligato principale, espone a una declaratoria di incompetenza, con la necessità di riassumere il giudizio nel termine indicato.

Va segnalata una tensione che la giurisprudenza non ha ancora sciolto. Le stesse pronunce che invocano gli artt. 24 e 111 Cost. per evitare al contribuente un giudice lontano dal proprio domicilio fiscale finiscono poi, in applicazione della regola del primo intestatario, per imporre proprio quel foro al coobbligato. La ragione di prossimità è costruita sulla posizione del contribuente iscritto a ruolo, e il coobbligato ne resta fuori.

Quali difese vengono prima

Dall'esame di queste pronunce emerge un'indicazione che vale più dell'eccezione stessa.

Nei due casi decisi in materia di coobbligazione, la n. 23090/2026 e la n. 18523/2025, l'eccezione di incompetenza territoriale è stata respinta. Nella n. 1668/2025 è stata respinta perché l'agente era competente rispetto al debitore iscritto a ruolo.

Nella vicenda decisa dalla n. 18523/2025 la contribuente ha comunque ottenuto l'annullamento della cartella, ma su un altro motivo: la prescrizione decennale del credito per l'imposta sulle successioni, prevista dall'art. 41, comma 2, del d.lgs. n. 346/1990. Tra la notifica dell'avviso di liquidazione, nell'aprile 2009, e quella della cartella, nel luglio 2019, era decorso più di un decennio, senza che risultassero allegati o documentati atti interruttivi.

Chi riceve una cartella come coobbligato ha quindi interesse a esaminare per prime le questioni di tempo: la decadenza dell'agente della riscossione ai sensi dell'art. 25 del d.P.R. n. 602/1973 e la prescrizione del credito, il cui termine varia secondo la natura del tributo. L'incompetenza territoriale resta un motivo da valutare, ma in un'area più ristretta di quanto la sua formulazione generale lasci intendere.

Le verifiche

Il primo passaggio è stabilire chi sia il primo intestatario della partita iscritta a ruolo, leggendo l'intestazione della cartella e, se il dato non emerge, richiedendo il ruolo o l'estratto di ruolo.

Il secondo è individuare il domicilio fiscale di quel soggetto alla data dell'atto, e confrontarlo con l'ambito territoriale dell'ufficio che ha emesso la cartella, risultante dall'intestazione e dalla relata.

Da qui discendono entrambe le decisioni da prendere: se l'eccezione di incompetenza sia praticabile, e davanti a quale giudice depositare il ricorso.

Restano poi da verificare, e prima di tutto, la data di notificazione dell'atto presupposto e quella della cartella, gli eventuali atti interruttivi, e la natura del tributo da cui dipende il termine di prescrizione.

Avvertenza. Il presente contributo ha finalità esclusivamente informative e di approfondimento e non costituisce parere legale, né può sostituire la consulenza di un professionista. Le pronunce richiamate riguardano atti anteriori alle più recenti modifiche della disciplina della riscossione, che vanno verificate con riguardo al singolo caso. L'applicabilità dei principi esposti dipende dalla natura del tributo, dalla posizione del contribuente rispetto al ruolo, dal contenuto dell'atto e dall'evoluzione della giurisprudenza, che va verificata alla data della consultazione. I termini di impugnazione sono perentori e la loro scadenza preclude la contestazione dell'atto; la competenza delle corti di giustizia tributaria è inderogabile e il ricorso proposto davanti a un giudice incompetente espone a conseguenze processuali. Nessuna decisione relativa a una specifica posizione dovrebbe essere assunta sulla base del solo contenuto del presente articolo, senza l'esame della documentazione da parte di un avvocato.